В эволюции
взаимоотношений центра и регионов в течение рыночных реформ можно условно
выделить четыре этапа.
Первый этап (с
начала рыночных реформ до середины 1990-х гг.) характеризовался регионализацией
российской экономики, суверенизацией субъектов Федерации, повышением роли
местных органов государственной власти в управлении подведомственных
территорий, в результате баланс сил в отношениях «федеральный центр – регионы»
постепенно сдвигался в пользу регионов. И хотя согласно Конституции РФ все типы
субъектов Федерации имели равные права, в реальности же каждый из них выстроил
собственную модель взаимоотношений с центром. Большинство регионов закрепило
эти взаимоотношения двусторонними договорами, стремясь зафиксировать передачу
как можно большего объема полномочий; в результате разноуровневость РФ
возросла, позиции центра ослабли, отчетливо проявились дезинтеграционные тенденции
в правовом, экономическом, информационном и гуманитарном пространствах страны.
В 1993-94 гг.
в результате радикального реформирования межбюджетных отношений впервые были
установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты
субъектов РФ, создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого трансферты
стали распределяться на основе единой формулы. В результате в структуре
консолидированного бюджета РФ доля регионов удвоилась, превысив 50 % на фоне
укрепления финансовой базы региональной власти.
Второй этап
(1995 – 1999 гг.) характеризовался дальнейшим укреплением политической и
экономической власти региональных элит (как результат проведенных в 1995 –1996
гг. выборов губернаторов), усилением сепаратизма и позиций межрегиональных ассоциаций
экономического взаимодействия.
В
бюджетно-финансовой сфере баланс сил между центром и регионами в основном
сохранялся, однако имело место необоснованное изъятие доходов региональных
бюджетов за счет изменения налогового законодательства, что противоречило, на
наш взгляд, закону о бюджетном устройстве России. В системе межбюджетных
отношений прослеживались тенденции к увеличению доли расходных полномочий
бюджетов субъектов РФ наряду с сокращением их доли в распределении налогового
потенциала страны. Так, с федерального уровня на региональный были переданы
социальные расходы, не обеспеченные соответствующим финансированием, которые
бюджеты регионов объективно обеспечить не могли. В результате региональные
органы власти сосредоточились на неофициальной деятельности, перераспределении
доходов в различные внебюджетные фонды, стали активно участвовать в капитале
предприятий и банков на своей территории; при этом региональная финансовая
система работала в основном с денежными суррогатами. Неэффективно функционирующий
в таких условиях денежный рынок обусловил снижение денежных налоговых платежей,
прежде всего, в региональные бюджеты, на фоне усиления тенденций к
индивидуальным согласованиям размера трансфертов. Это побудило правительство РФ
принять в 1998 г.
«Концепцию реформирования межбюджетных отношений на 1999 – 2001 гг.» в целях
обеспечения большей стабильности и прозрачности федеральной политики
трансфертов.
Таким
образом, к началу 1999 г.
в России, по мнению большинства исследователей, сложились условия для развития
сепаратизма (на фоне кризиса государственности и укрепления местных элит), а
именно: многонациональность государства, экономическое неблагополучие и
неравенство регионов в отношениях с федеральным центром, несовершенство
политико-административного деления РФ, географическая удаленность регионов.
Третий этап
(с середины 1999 г.
и по настоящее время) характеризуется усилением позиций центра, укреплением
федеральных ведомств в субъектах РФ, выведением федеральных служащих из-под
контроля региональных властей, ужесточением контроля за целевым расходованием
средств федерального бюджета в регионах с помощью отделений Федерального
казначейства РФ.
С целью
административного обеспечения приоритетности федеральных законов было создано 7
федеральных округов, а на полномочных представителей президента были возложены
функции контроля за их исполнением, координации деятельности федеральных
органов, а также ряд других.
При этом
изменился порядок формирования Совета Федерации, что привело к снижению роли губернаторов
в решении общенациональных проблем, деятельность которых теперь сосредоточена
исключительно на решении экономических проблем своих регионов и на поиске
внутренних источников регионального дохода.
Процесс
заключения договоров о разграничении полномочий между центром и субъектами РФ,
по сути, завершен, а Налоговый кодекс РФ не уравновешивает их интересы,
перераспределяя бюджетные ресурсы в пользу центра.
В результате
рассмотренной эволюции отношений федерального центра и регионов РФ за последние
10 лет возникает вопрос, а что же все-таки следует понимать под процессом
регионализации, который широко признается в качестве наблюдаемого факта, однако
не стал пока предметом глубокого теоретического анализа? Более того,
просматривается явная тенденция рассмотрения его, как некой побочной линии
развития по отношению к основному потоку институциональных изменений в
российской экономике, обусловленных рыночной трансформацией.
Думается, что
назрела необходимость разработки и реализации новой базовой модели российского
федерализма. Как известно, изначально федерализм в России строился исходя из
задачи создания президентской республики, при этом предполагалось сохранение
политически централизованного государства и делегирование регионам значительной
экономической самостоятельности, то есть у регионов могли быть свои
экономические задачи, но не могло и не должно быть собственных политических
целей, тогда как в реальности отделить одно от другого оказалось невозможным.
Четвертый
этап. С 2005 по настоящее время.
Появление
отдельного министерства экономического развития РФ.
Руководящие
документы министерства
Полное
название: Министерство экономического развития Российской Федерации
Сокращенное
название: Минэкономразвития России
Вышестоящий
орган государственной власти: Правительство Российской Федерации.
Министерство
экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России)
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере
анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития
предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса,
внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли),
имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового
оздоровления, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением
земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра
недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой
деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного
мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения),
государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и
картографии, государственной статистической деятельности, инвестиционной
деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и
федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных
целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического
развития Российской Федерации, создания и функционирования особых экономических
зон на территории Российской Федерации, управления государственным материальным
резервом, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд.