Правовые проблемы контроля за формированием средств Фонда социального страхования Российской Федерации
Бюджет Фонда социального страхования формируется в основном за счет страховых взносов, поэтому пополнению его доходной части и целевому расходованию средств уделяется самое серьезное внимание. Постоянно осуществляется контроль за полнотой и своевременностью уплаты страхователями страховых взносов, к должникам применяются все предусмотренные законодательством меры правового реагирования.
Проводимые в этом направлении организационно-правовые мероприятия, их результативность и проблемы, можно проследить на исследовании практики работы Калининградского регионального отделения.
Работа по снижению задолженности включает в себя комплекс мер по ее выявлению, анализу структуры и причин появления, выбору истребования, контролю за погашением вплоть до принудительного взыскания через судебные органы, службу судебных приставов за счет имущества должника. Так, в региональных отделениях в реализации этого комплекса мер участвуют отдел работы со страхователями, их учета и регистрации, контрольно-ревизионный отдел, отдел финансов, бухгалтерского учета и отчетности, отдел информационных технологий и отдел правового обеспечения.
В этих же целях регулярно проводятся методические дни и практические занятия по изучению нормативных документов по уплате страховых взносов, бесспорному и принудительному взысканию задолженности. Анализируются основания привлечения к штрафным санкциям за правонарушения. В каждом районе области в планы проведения семинаров по обучению страхового актива, которые проводятся ежегодно, обязательно включаются вопросы уплаты страховых взносов и меры ответственности, предусмотренные Федеральным законом № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» и Налоговым кодексом РФ.
Благодаря постоянно принимаемым мерам контроля за уплатой страховых взносов региональному отделению удается сдерживать рост просроченной задолженности.
Основными причинами наличия задолженности по страховым взносам являются:
— непогашение задолженности страхователями, не осуществляющими финансово-хозяйственную деятельность.
— непогашение задолженности страхователями, находящимися в процедуре банкротства.
— несвоевременная уплата страхователями текущих платежей.
Согласно п. 6 ст. 22.1 Закона № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» недоимка и пени по страховым взносам могут быть взысканы страховщиком со страхователя в принудительном порядке за счет денежных средств и иного имущества страхователя. Взыскание недоимки и пеней со страхователя — физического лица осуществляется в судебном порядке. Взыскание недоимки и пеней со страхователя – юридического лица осуществляется страховщиком на основании решения руководителя о взыскании в бесспорном порядке недоимки и пеней за счет денежных средств, находящихся на счетах страхователя в банке (иных кредитных организациях), путем направления инкассового поручения о перечислении недоимки и пеней в банк, где открыты счета страхователя.
При недостаточности или отсутствии денежных средств на счетах страхователя – юридического лица либо отсутствии информации о счетах страхователя, региональное отделение вправе взыскивать недоимку и пени за счет иного имущества страхователя – юридического лица путем направления соответствующего постановления судебному приставу – исполнителю.
Следует отметить, что в законе № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»не определены сроки проведения региональными отделениями процедур принудительного взыскания задолженности, не установлена обязанность страховщика направлять страхователю требование об уплате недоимки, пеней и штрафов (притом, что названные вопросы весьма подробно регулируются в налоговом законодательстве (ст. 46, ст. 47 НК РФ)
Механизм взыскания задолженности определен Фондом социального страхования Российской Федерации самостоятельно в Методических указаниях о порядке назначения, проведения документальных выездных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и принятие мер по их результатам и Методических указаниях по проведению камеральных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию и обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденных соответственно постановлениями Фонда социального страхования РФ от 04 декабря 2003 г. № 134 и от 29 июля 2003 г. № 87. В этих указаниях процедуры взыскания задолженности по страховым взносам изложены в соответствии с положениями законодательства о налогах и сборах, регулирующими аналогичные правоотношениями.
При осуществлении в отношении страхователей процедур банкротства задолженность по страховым взносам взыскивается в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 мая 2004 г. № 257 «Об обеспечении интересов РФ как кредитора в делах о банкротстве и процедурах банкротства». Требование Фонда социального страхования наряду с требованиями иных кредиторов для целей предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией объединяются Федеральной налоговой службой после направления органом страховщика соответствующему налоговому органу уведомления о наличии задолженности. Уведомление направляется по установленной форме, с определенным пакетом документов и в определенные сроки.
Дальнейшее взаимоотношение с налоговыми органами нормативной базой не урегулировано. В законодательном порядке недостаточно разрешен вопрос о взыскании задолженности по страховым взносам и сумм капитализации у страхователей, находящихся в стадиях банкротства.
На практике получается следующее. Региональное отделение своевременно направляет в налоговый орган уведомление о сумме подлежащей к взысканию задолженности. Ход дальнейших принимаемых налоговым органом, арбитражным судом мер Фонду не известны, т.к. обязанность ставить Фонд в известность Постановлением Правительства РФ №257 на уполномоченный орган (государственная налоговая служба) не возложена.
В связи с этим на региональном уровне вынуждены заключать дополнительно Соглашение о взаимодействии с налоговыми службами. В Соглашении что-то удалось четко и конкретно зафиксировать. А что-то, и в частности описанная ситуация, пока не находит конструктивного решения.
Для эффективности и большей результативности работы по взысканию задолженности со страхователей, находящихся в процедурах банкротства необходимо в Постановление Правительства РФ № 257 внести специальный пункт, которым предоставить Фонду право самостоятельно выступать как кредитору в делах о банкротстве.
С целью снижения задолженности страхователей по уплате страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, пени и штрафов региональным отделением осуществляется комплекс мер принудительного взыскания задолженности.
Статьей 11 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» предусмотрено право страховщика предоставлять страхователям отсрочку уплаты страховых взносов в установленных федеральными законами случаях. Однако, в законе 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» отсутствуют нормы, регулирующие вопросы предоставления отсрочек по уплате страховых взносов.
Впервые такая норма была включена в Федеральный закон «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год», ст. 10 которого предусматривает, что в 2002 году Фонд вправе предоставлять страхователям отсрочки (рассрочки) погашения сумм задолженности по обязательным перечислениям в Фонд, заключаемых со страхователями на основании соглашений на срок не более одного года при условии своевременной уплаты текущих платежей в Фонд. Действие этой статьи ежегодно продлевается федеральными законами о бюджетах Фонда на очередной год.
Законодательное регулирование вопросов предоставления отсрочек (рассрочек) для целей страховых взносов не соответствует понятию, используемому для аналогичных целей по налоговому законодательству.
Согласно ст. 61 Налогового кодекса изменением срока уплаты налога и сбора (в т. ч. путем предоставления отсрочки (рассрочки) признается перенос установленного срока уплаты налога и сбора на более поздний срок. Таким образом, налоговым законодательством предусмотрено изменение срока уплаты текущих налоговых платежей, которое осуществляется в том числе в форме отсрочки и рассрочки.
Однако относительно страховых взносов установленное налоговым законодательством понятие отсрочки (рассрочки) трансформировалось и применяется к суммам образовавшейся задолженности по их уплате, являясь по существу одной из форм реструктуризации задолженности. Региональное отделение не вправе предоставлять отсрочки (рассрочки) по уплате текущих платежей. Тем самым в понятие отсрочки (рассрочки) в целях налоговых платежей и в целях страховых взносов действующим законодательством вкладывается совершенно разный смысл. Такое положение свидетельствует о снижении ее эффективности как меры сокращения задолженности.
Поэтому в целях снижения роста задолженности по страховым взносам требуется законодательно внести дополнения в федеральный закон №125-ФЗ норму, предусматривающую предоставление отсрочки (рассрочки) и, при чем также и на текущие платежи.
Следует отметить, что ст.59 Налогового кодекса РФ предусмотрена возможность списания налогоплательщиком безнадежных налогов по налогам и сборам (для федеральных налогов и сборов такой порядок определяется Правительством России). Во исполнение названной статьи принято постановление Правительства России от 12.02.2001 г. № 100 «О порядке признания безнадежными к взысканию и списанию недоимки и задолженности по пеням по федеральным налогам и сборам».
Согласно письму ФСС от 30.07.2002 г. № 02-18/05-5498 и от 29.08.2006 г. № 02-18/05-9303 недоимка по страховым взносам и пени может быть признана безнадежной к взысканию и списана в случае:
— ликвидации организации в соответствии с законодательством Российской Федерации, в т.ч. в порядке, определяемом Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)»;
— признания банкротом индивидуального предпринимателя в соответствии с названным выше Федеральным законом в части задолженности, не погашенной по причине недостаточности имущества должника;
— смерти или объявления судом умершим физического лица.
Согласно пп.8 п.2 ст.18 Закона № 125-ФЗ страховщик обязан контролировать деятельность страхователя по исполнению им обязанностей, предусмотренных ст.17 и ст.19 данного Закона. Указанными статьями предусмотрено, что страхователь, в частности, обязан своевременно предоставлять в исполнительные органы страховщика документы, необходимые для регистрации страхователя; в установленном порядке и в определенные страховщиком сроки начислять и перечислять страховщику страховые взносы; представлять страховщику отчетность по установленной форме.
Однако порядок осуществления такого контроля законодательством об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний не установлен.
Соответствующие механизмы определены Фондом самостоятельно. Постановлениями Фонда социального страхования РФ от 04 декабря 2003 г. № 134 и от 29 июля 2003 г. № 87 утверждены соответственно Методические указания о порядке назначения, проведения документальных выездных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и принятие мер по их результатам и Методические указания по проведению камеральных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию и обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В этих указаниях процедуры осуществления контроля органами страховщика и исполнения обязанностей изложены по аналогии с соответствующими процедурами, предусмотренными законодательством о налогах и сборах. Проверки страхователей конечно же проводятся в полном соответствии с рекомендованными Фондом методическими указаниями.
В связи с этим предлагаем внести в федеральный закон № 125-ФЗ статью, конкретно излагающую порядок контроля исполнения страхователями механизма перечисления и уплаты страховых взносов (этот механизм изложен в ст. 18 и 19) с вытекающими юридическими последствиями и санкциями за ее неисполнение, а также законодательно установить механизм принудительного взыскания задолженности (в части направления требований об уплате задолженности, сроков осуществления соответствующих процедур).