Современный этап развития Российской Федерации характеризуется тенденциями укрепления государственной власти, повышения роли государства в системе управления экономикой, усилением борьбы с коррупцией и правонарушениями в экономической сфере. В этой связи объективно возрастает значение и роль финансового контроля в системе государственного управления. Появление новых контрольных органов по обеспечению финансового мониторинга или «комитета финансовой разведки» — лишний раз тому подтверждение.
Государственный финансовый контроль – контроль за исполнением федерального бюджета; федеральными внебюджетными фондами; организацией денежного обращения использованием кредитных ресурсов; состоянием государственного внешнего и внутреннего долга, государственных резервов; предоставлением финансовых льгот и преимуществ; финансовыми результатами, полученными от использования государственного имущества, закрепленного за государственными органами, организациями, предприятиями, учреждениями, и иного имущества, находящегося в федеральной собственности [12, c.240].
Существует несколько принципов деления органов (или субъектов) государственного финансового контроля на группы.
Первый принцип основан на разделении государственной власти на три самостоятельных ветви, что установлено Конституцией России. Согласно этому принципу выделяют контроль по линии законодательной власти, контроль по линии исполнительной власти и контроль по линии судебной власти. Отдельно выделяют контроль по линии президентской власти. Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина Российской Федерации относится к органам, которые осуществляют контроль по линии исполнительной власти.
Второй принцип основан на степени значимости контрольных функций в деятельности субъектов государственного финансового контроля. Выделяют:
Субъекты ГФК первого уровня. Они выполняют контрольные функции для реализации тех функций, которые за ними закреплены непосредственно, т.е. для них контроль является сопутствующим видом деятельности.
Субъекты ГФК второго уровня. В их обязанности входит как контрольные, так и иные функции, но финансовый контроль является одним из основных видов или направлений деятельности.
Субъекты ГФК третьего уровня. В их обязанностях контроль является определяющим видом деятельности.
В соответствии с этим делением Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина Российской Федерации относят к субъектам ГФК третьего уровня.
Кроме данных принципов деления есть также способ деления на основе характера компетенции. Выделяют общую, отраслевую, межотраслевую и специальную компетенцию. Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина Российской Федерации относится к первой группе, т.е. его компетенция носит общий характер.
Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России входит в более крупный орган ГФК – контрольно-ревизионный аппарат Минфина России. Департамент государственного финансового контроля и аудита является его центральным звеном. Кроме него в контрольно-ревизионный аппарат Минфина РФ входят региональные звенья, — так называемые контрольно-ревизионные управления Минфина России в субъектах Российской Федерации.
Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России – структура, образованная как «преемник» Контрольно-ревизионного управления Минфина Росси. Эта реорганизация была проведена в рамках задач и функций, закрепленных постановлением Правительства Российской Федерации от 06 марта 1998 г. «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации», в общем и целом направленных на усиление роли Минфина России в контроле за целевым использованием государственных средств и развитии аудиторской деятельности в России.
Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России не просто «преемник» Контрольно-ревизионного управления Минфина России. Департамент создан на основе объединения данного управления и Центральной аттестационно-лицензионной комиссии Минфина Российской Федерации.
В состав Департамента государственного финансового контроля и аудита Минфина России входят отделы по видам контроля: финансового государственного, внутриведомственного и независимого контроля – аудита. Это позволяет сформировать на общей методологической основе важнейшую функцию управления – контроль; способствует созданию единой методической основы государственного финансового контроля и аудита, обоснованию приоритетных направлений контроля, методов контроля и порядка оформления выводов о финансовом состоянии организации; обеспечивает подготовку квалифицированных кадров контрольных органов, включая организацию повышения квалификации специалистов контрольно-ревизионных подразделений администраций областей, министерств финансов республик и финансовых органов местного самоуправления, а также подготовку и повышение квалификации аудиторов [12, c. 268].
В своей деятельности Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, приказами, инструкциями и иными нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, а также Положением «О Департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации» (утв. приказом Минфина РФ от 31 марта 1998 г. N 53).
В соответствии с вышеуказанным положением основными задачами Департамента государственного финансового контроля и аудита Минфина России являются [1]:
а) осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля;
б) обеспечение методологического руководства в соответствии с законодательством Российской Федерации аудитом в Российской Федерации (кроме аудита в банковской системе).
Среди всех прочих функций Департамента государственного финансового контроля и аудита Минфина России в рамках государственного финансового контроля следуют особо выделить следующие:
-осуществление контроля за рациональным и целевым использованием средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;
-проведение в рамках компетенции комплексных ревизий и тематических проверок поступления и расходования средств федерального бюджета;
-участие в разработке порядка и осуществления контроля за поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;
-осуществление руководства деятельностью аппаратов главных контролеров-ревизоров по субъектам Российской Федерации;
-организация и проведение самостоятельно и с привлечением аппарата главных контролеров-ревизоров по субъектам Федерации документальных ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов, по обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления [12, c. 269].
Одна из основных функций Департамента государственного финансового контроля и аудита Минфина РФ – осуществление контроля за качеством проводимых ревизий, контроля и аудиторских проверок, включая упреждающие и последующие контрольные мероприятия. Упреждающий контроль обеспечивается оценкой квалифицированных работников контрольных служб, их аттестацией, разработкой методических и организационных регламентов (стандартов, правил). Последующий контроль связан с прямой проверкой полноты, глубины проверок и объективности выводов, которые могут проводить или специально для этой цели уполномоченные аудиторские фирмы, или специалисты контрольно-ревизионных организаций. В особо ответственных случаях для повторной проверки может быть сформирована бригада специалистов. При проведении контрольных проверок в качестве одного из приемов применяются встречные проверки, т.е. оценка правильности учета хозяйственных операций у партнеров. Такой подход применяется для особо ответственных и крупных сделок, при выявлении злоупотребления по уплате налогов, при искажении налоговой базы.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06 августа 1998 г. № 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации» на базе аппаратов главных контролеров-ревизоров в пределах существующей численности созданы территориальные контрольно-ревизионные управления Минфина России в качестве самостоятельных юридических лиц. Они действуют автономно от местных органов власти, в необходимых случаях – по договорам с этими органами, что вполне соответствует нормам федеративного государства. При этом проведены некоторые структурные изменения в составе территориальных органов. В частности, в нескольких субъектах Российской Федерации такие управления не созданы, а их территории включены в сферу деятельности общих (для нескольких субъектов Российской Федерации) территориальных контрольно-ревизионных управлений. Также прорабатывается вопрос о создании окружных контрольно-ревизионных управлений Минфина России на базе действующего контрольно-ревизионного аппарата. Руководство деятельностью аппаратов территориальных контрольно-ревизионных управлений осуществляет Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина РФ. В основном территориальные контрольно-ревизионные управления осуществляют последующий контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств.
Основными направлениями проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций являются [7, c.392]:
-соответствие осуществляемой деятельности организации учредительным документам;
-обоснованность расчетных сметных назначений;
-исполнение смет расходов;
-использование бюджетных средств по назначению;
-обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей;
-обоснованность образования и расходования государственных внебюджетных средств;
-соблюдение финансовой дисциплины и правильность ведения бухгалтерского учета и составления отчетности;
-обоснованность операций с денежными средствами и ценными бумагами, расчетных и кредитных операций;
-полнота и своевременность расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами;
-операции с основными средствами и нематериальными активами;
-операции, связанные с инвестициями;
-расчеты по оплате труда и прочие расчеты с физическими лицами;
-обоснованность произведенных затрат, связанных с текущей деятельностью, и затрат капитального характера;
-формирование финансовых результатов и их распределение.
Департаменту государственного финансового контроля и аудита Минфина России как одному из наиболее действенных органов последующего государственного финансового контроля постоянно даются ответственные поручения по организации и проведению ревизий и проверок Правительством Российской Федерации и Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации. Причем количество таких поручений ежегодно возрастает. Специалисты Департамента государственного финансового контроля и аудита Минфина России многократно привлекались к различным проверкам, проводимым и Счетной палатой Российской Федерации.
Так как многие организационно-структурные проблемы развития контрольно-ревизионного аппарата Минфина России окончательно пока еще не решены, можно затронуть вопрос, касающийся кадровой структуры территориальных контрольно-ревизионных управлений, а точнее вопрос независимости их руководителей от руководства регионов. В целом ни у кого не возникает сомнений в пользе территориальных контрольно-ревизионных управлений, так как они способствуют делу консолидации государственного бюджета, обеспечивают законность, эффективность, оптимальность использования государственных средств на региональном уровне, соответствие использования федеральных средств их целевому назначению и т.д. Но возникает проблема неформальной зависимости контролеров от региональных администраций. Руководители территориальных отделений федеральных контрольных органов живут и работают в конкретных условиях территорий и экономики субъектов РФ. Естественно, что их усилия по выявлению нарушений в использовании средств федерального бюджета не всегда совпадают с многотрудными заботами и проблемами республиканских, краевых, областных, местных властей. Сама специфика контрольных задач предопределяет возможную конфликтность в специфических обстоятельствах.
Все это и обусловливает необходимость разработки вариантов обеспечения независимости контролеров. Некоторые авторы (В.В. Бурцев) предлагают такие два варианта.
Вариант 1. Кадровой политикой Минфина России в отношении территориального контрольно-ревизионного управления должно быть предусмотрено, что руководитель последнего для обеспечения большей безопасности (в частности, в плане членов его семьи) и независимости не должен являться местным жителем, а работать в регионе на контрактной основе. Более того, нужен четкий, юридически оформленный порядок регулярных кадровых перемещений в руководящем звене государственного финансового контроля, ориентированный на заинтересованность и профессиональный рост государственных контролеров (аудиторов, ревизоров, инспекторов). Поэтому в целях повышения независимости руководителей контрольных служб, особенно на региональном уровне, предотвращения их срастания с региональными административными монополиями (так называемой «клановой бюрократией») целесообразно разработать механизм горизонтальных (из региона в регион) и вертикальных (из региона в центральный аппарат и обратно в регион) кадровых перемещений руководителей государственного контроля. Под центральным аппаратом подразумевается Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России. Т.е. необходимо обеспечить четкую кадровую «увязку» между Департаментом государственного финансового контроля и аудита Минфина России и территориальными контрольно-ревизионными управлениями.
Вариант 2. Он предусматривает следующую структуру руководства территориальных контрольно-ревизионных управлений. Определенное должностное лицо Департамента государственного финансового контроля и аудита Минфина России – «куратор региона» (либо «ответственный по территории», наименование должности принципиального значения не имеет) организует контрольную работу в регионе, где находится региональная группа во главе со старшим ревизором (проверяющим). Куратор региона отвечает за всю проводимую в регионе работу группы, участвует в контроле в наиболее важных случаях, подписывает акты контроля, поддерживает деловые контакты и непосредственно ведет переговоры с руководством региона (т.е. органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации) по поводу организации и результатов контроля с тем, чтобы последний приносил максимальную пользу для дела в центре и на местах [7, c.394].
Только такая организационная структура позволит исключить возможность неформальной зависимости проверяющих от руководства регионов, имеющих место при постоянном проживании руководителей территориальных подразделений федеральных контрольных органов непосредственно в регионе деятельности.